返回首页 建设一体化的农民工信息服务系统 周宏仁 一、农民工问题的战略重要性 农民工群体萌芽于上世纪80年代初我国开创的农村经济体制改革，产生于1984年开始推进的城市经济体制改革，壮大于1992年邓小平南巡讲话之后。在过去的20多年时间里，农民工这一社会群体快速发展，迅猛扩张。专家预测，今后五年将是农村劳动力出走的高峰期，每年新增农民工将超过800万。 至2000年年底，全国总人口为12.9533亿[1]。其中，大陆地区12.6583亿。居住在城镇的市民4.5844亿，占总人口的36.21%；居住在乡村的“农村人口”为8.0739亿，占总人口的63.79%。在8.0739亿农民中，2.5亿为农民工或准农民工（含农村剩余劳动力）；其中，跨省流动的农民工人数达1.2亿。以每个农民工平均有1个子女计，即有2.5亿随时可能跟随或已经跟随父母外出的子女。 由此，城市市民、农民工和农民构成目前我国公民的三大板块。其中，市民约4.5亿，农民工（含其家庭成员、子女）约5亿，留下耕作的农民约3.5亿。因此，农民工几乎是我国公民中最大的一个板块，同时,又是当前我国社会中最庞大的弱势群体。 目前我国人数近亿或过亿的五大职业群体为[2]：农民工群体、农民群体、乡镇企业职工群体（2000年底共计1.3亿[3]）、城市原有产业工人群体和公共机构雇员群体。农民工群体数量已超过原有产业工人群体。据统计，农民工占农村总劳力的40%左右，已经达到中国工人总数的三分之二以上。农民工占据了中国建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%以上的从业人员。我国有1千多万个企业，其中，有多达6万5千余家建筑企业，5千家各类（煤矿、有色金属、石油等）采掘企业，1万家纺织服装业和100万家城市一般服务业。涉及使用农民工且人数过半的企业达到200万家。据测算，农民工对我国GDP的贡献在3万亿元人民币以上，其对中国经济的贡献和影响由此可见一斑。 根据国家统计局的资料[4]，2004年城镇居民人均可支配收入为9,422元；跨省农民工人均年收入约为5,000元；省内农民工人均年收入约为2,500元；而农民人均年收入则为1,205元。跨省农民工和省内农民工人均年收入分别是农民人均年收入的四倍和两倍。显然，在农村居民当中，农民工群体是一个高收入的阶层，对改变农村贫穷落后的面貌起着根本性的作用。事实上,农民工是农村中思想比较活跃、胆子比较大的一群人，他们在城市和农村之间起着桥梁作用，既促进农村发展又推进城市化进程，是一个在我国整个现代化进程中扮演着极为重要的历史使命的社会群体。 然而，农民工却是城乡夹缝中的国民。由于历史原因，目前我国城市市民和农民之间还存在着匪夷所思的社会鸿沟，而介于城市市民和农民之间的农民工不仅无法享受市民的待遇，而且还同时面临着丧失农民待遇的风险。作为一个独立的社会群体，他们还没有被认识，他们处于城乡两个社会的边缘，而且在继续地被边缘化之中。 农民工问题是当代中国经济社会发展中一系列问题的焦点。无论是三农问题、就业问题、城市化问题、社会和谐问题、社会建设和管理问题、以人为本可持续发展问题、转变经济增长方式问题以及其它等等，无一不与农民工问题相关。以社会稳定为例，据公安部门统计[5]，流动人口已经成为我国刑事犯罪案件的主要群体，流动人口的犯罪率约为常住居民的四倍；流动人口犯罪占地方刑事案件总数的比例约在0.6至0.95之间(北京和上海在0.5与0.6之间,广州为0.75,深圳为0.95)。农民工是我国主要的流动人口群体，在流动人口犯罪案件中，农民工群体占了70%以上。显然，农民工问题是当前和今后一段时间内影响中国社会稳定的最重要的因素。 中国现代化进程的重要任务之一就是要把几亿农民从农村迁移到城市和城镇，解决他们的住房、就业、社会保障等等问题。显然，政府的管理和服务必须关注我国公民三大板块中这个最大的板块—— 农民工板块，必须关心农民工的公共服务需求；国家信息化也必须关注和为我国公民的这个最大板块服务。只有在城市上层建筑和农村上层建筑之间架设一道公共服务桥梁，将农民工群体纳入市民国民待遇和农民国民待遇一体化的服务环境当中，才有可能从国家的宏观布局上为构建和谐社会奠定根基。 二、农民工面临的八大难题 当前，我国农民工面临的主要困难可以归结为八大问题[6]，即：就业、培训、社会保障、权益维护、子女教育、生活文化、土地流转，以及政治参与。在社会保障中，又包括异地社保、工伤保险、养老保险、医疗保险、失业救助等问题；而在文化生活中，则包括住房、计划生育、文化娱乐、金融服务、购票等问题。 就业 农民工缺乏就业信息和用工指导，就业基本上是一种自由组织行为。调查表明，农民工来城市打工的信息79％由其亲属、同乡和朋友这样的社会网络提供；正式组织招工的不足10％。在求职的过程中，农民工被骗一、二、三次的比例分别为38.1%、33.3%、14.3%，没有受骗的仅为14.3%。城镇劳务市场不发达的原因在于公共部门不能提供及时有效的就业信息。在大城市的劳务市场中，存在各种不规范行为。有些所谓的职业介绍机构打着为进城农民介绍职业的幌子，只收钱不提供服务，损害农民利益。 培训 农民工文化程度普遍偏低，亟需一定的再教育和职业培训。目前，我国专门为进城农民开设的职业学校很少。现有职业培训学校，大多属民营性质，以营利为目的。调查表明，绝大多数农民工在就业前没有参加过任何职业技能培训；职业培训只能在就业过程中完成，而就业的不稳定性使雇主不愿也无法对其进行有效的职业培训。因此，农民工职业技能难以提高，极大地影响了他们的择业范围和向职业上游的流动。由于条件所限，农民工没有足够的财力和精力开展自身的再教育，因而难以适应变化中的就业市场的需求；同时，在很大程度上影响了自身素质的提高以及城市居民对他们的看法和认识的改变。调查表明，42％的农民工对职业技能培训需求强烈，68％愿意支付一定费用获得培训。 社会保障 目前，我国存在两种社会保障模式：一个是覆盖城镇职工的模式，职工享受包括工伤、医疗、养老保险等全部到位的保障；另一个是以家庭为主的农村居民社会保障模式，其中土地实际上是农民唯一的保障来源。农民工群体由于其身份与职业分离的特殊性，社会保障出现了政策空白。在城市，针对农民工的医疗、保险等覆盖面小、服务面窄，局限性大，门槛又高，存在很强的排外性，使农民工游离于城市社保之外。 农民工在就业的过程中，即使在所在城市建立了个人账户，回到农村以后，由于农村没有社会保障制度，只能断保。由于社保部门不愿意接转异地参保，更换打工城市也意味着断保。养老保险社会统筹所交工资比例，各地规定不一。保险制度的不衔接、不统一，地区差别、城乡差别、政策差异等等，都影响了农民工的参保。 从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的为数不清的劳资纠纷，说明农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。一项最新抽样调查显示，湖北省有70%的农民工未参加工伤保险；上海规定用工企业必须缴纳综合保险，但据调查，目前也仅有32％的农民工能够得到全额支付。 长时间高强度劳动与低劣的生活品质，使农民工身体健康状况极易恶化。调查显示，生病时，大部分人不花钱看病，而是仗着年轻硬挺。近半农民工根本谈不上医保待遇。由于大规模的集体免费免疫行动都是有组织行为，而农民工及其子女并不属于城市的任何一级组织，往往被排除在此类组织行为之外。农民工对基本卫生医疗保障也缺乏热情，对在生命的“黄金期”付出保费而到年迈多病时才能得到回报没有信心，对参保效果的预期较差；对统筹基金的合理运转没有把握；担心医保制度存在的诸多漏洞会侵占自身利益。 目前，农民工养老保险一般纳入城镇职工基本养老保险体系，实行社会统筹和个人账户相结合的筹资形式，用人单位和个人共同缴费。各地缴费基数不同，缴费比例也不同。在领取养老金的条件上，某些城市附加一些地方性规定，实际上妨碍农民工退休后领取养老金，从而达到截留其养老金的目的。在统筹方面，城镇职工跨统筹区转移时，在转出地缴纳的统筹部分能够在转入地得到承认，缴费年限可以前后累计计算；但是，农民工跨统筹区转移时，统筹部分一般得不到承认。农民工到达一个新的工作地之后，统筹部分必须重新累计，以前的缴费无效，延长了农民工的缴费年限和缴费负担，损害了农民工的利益。 最低生活保障制度是国家基于保障人权对特困居民实施的一种无偿救助制度。考虑到我国目前的实际情况，将农民工完全纳入城镇最低生活保障制度并不现实。因此，农民工失业保险是仍待解决的一个重要问题。 权益维护 农民工与用工单位不签定正式劳动合同的现象大量存在，工伤事故时无法维护自身的合法权益。目前，1.2亿跨省农民工群体每年被拖欠工资的坏帐总额约为511亿元人民币。大多数农民工从事的是城市人不愿干的脏、累、险、差工作，工作环境既不卫生，又不安全。调研表明，即使在工作做得比较好的上海，在拖欠工资和医疗费时，也仅有35％的农民工能够追回全部费用。就全国而言，跨省农民工群体每年被拖欠工伤医疗保险费用总额约为63亿元人民币。 子女教育 现行的教育管理体制仍以受教育者户口所在地就近入学为原则。农民工及其子女的户口并未随合理流动而迁移，因此，在流入地入学和受教育，困难较大。调查表明，32％的农民工最关注的是子女教育问题的解决。Sohu网今年所作的专题调研显示，认为目前流动人口子女受教育状况糟糕的比例高达82.1%。全国第五次人口普查表明，近2,000万农民工子弟随父母进城，失学率高达9.3%；近半数适龄儿童不能按照正常年龄升入适当的年级上学。未随家长迁移到城市的孩子（所谓“留守孩子”），由于远离父母，无法得到父母的关爱和正常的家庭教育，在性格、态度、认知、社会交往、生活习惯等方面表现出不同程度的异常，影响了他们的正常成长，为社会和谐埋下隐患。 生活文化 农民工进城后，一般居住在民工棚或者条件较差的租屋内，大多位于农贸市场、建筑工地、城乡接合部、用工企业、民工公寓等地，居住条件差，生活设施不配套，不能满足遮风挡雨、清洁用水、方便管理等基本需要。 在文化娱乐方面，农民工绝大多数处于一种与城市社会相对隔离的亚文化环境中。与他们接触最多的文化媒体是录像点放映的录像和车站码头兜售的不太健康的期刊、小报，而对正规的大众传媒即广播、电视、报刊接触很少。这种不良文化环境的干扰，造成农民工容易产生越轨行为。另一方面，城市政府职能部门对农民工的管理仅停留在收费、罚款和是否有违法行为方面，提供的服务非常少，更缺乏对农民工思想品德、法制观念形成的引导和情操培养。因此，不能从根本上改变农民工的外群体意识，不利于城市社区的稳定和发展。 农民工也有着丰富的金融需求：打工赚到的钱带回家需要汇兑；想要自己创业需要贷款。许多农民工兜里揣着钱却不知道该干什么，因为他们既买不到利率稳定的国债，也不知道该购买哪些保险。对于金融机构的信贷服务，多数进城农民反映：机构缺位，渠道匮乏，门槛太高。 土地流转 目前，土地流转制度不完善，缺乏对转让地权者进行合理经济补偿的成熟规定，致使一些农民不愿把承包的耕地使用权转让给他人，并因而使得农民难以彻底地从土地分离出来，给农村劳动力转移带来了后顾之忧。农民工外出留下的土地，或由留守在家的老弱劳力耕作，或者干脆撂荒，导致土地利用率、经济效益明显下降，极不利于农村有限耕地的可持续利用和农村经济的可持续发展。 政治参与 农民工很难与家乡保持比较通畅的联系。因此，家乡村委会换届选举，他们很可能因为不知情而不能行使“自己选择当家人”的权利，并因而放弃选举。另一方面，由于现有体制的束缚，他们又不能在居住地和工作地行使自己的民主权利。农民工的政治参与如果得不到充分尊重和有效满足，有可能引发不满情绪，影响政治稳定和社会发展。 上述八大问题无不说明农民工问题是我国现代化进程中出现的问题，是我国经济社会发展中出现的问题，是带有中国特色的问题。近年来，由于党中央和国务院对农民工问题给予了极大的关注，政府各部门投入了大量的资源，努力协助农民工解决外出打工遇到的种种问题，已经取得了巨大的成绩和很大的实效。但是，农民工问题自有其长期性、艰巨性和复杂性，既有体制机制、法律法规，又有经济实力、管理流程、文化背景等方方面面的问题。在农民工的整个生命周期中，涉及的政府部门繁多。要形成有效运作的农民工服务体系，需要认识农民工作为我国现阶段最庞大的一个社会群体的独立性和个性，需要建立一个统一管理全国农民工工作的机制和运营管理农民工服务的体系，将农民工工作纳入统一、规范、有效管理的轨道，彻底改变农民工多头管理、分散负责的局面；同时，要清理和改变由于城乡二元经济社会结构和旧的管理体制下形成的对农民工的歧视性政策，使农民工享受应有的国民待遇，促进农村剩余劳动力向城市和非农产业的平稳而和谐转移。 三、解决农民工问题的信息化手段 在上述农民工所面临的八大难题中，都包含有信息采集不足，流通不畅，利用不充分的问题。信息化不能解决农民工面临的所有的问题，但是，肯定会在很大的程度上有助于这些问题的解决；有些问题没有信息化的帮助则近乎无法解决。例如，通过信息化方式打破城乡分割，建立统筹城乡就业的服务机制，推进统一的劳动力市场和就业引导体系的建设；利用信息化推动农民工社会保障体系的建设，解决农民工异地社保和医保问题，以城市社会保障体系的完善推进农村社会保障体系的建设；建立农民工权益维护的监管和服务系统，规范农民工用工和合同管理，发挥政府和舆论的双重力量，促进农民工维权事件的解决，等等。信息化可以是一个切入点，通过各种农民工信息服务系统的建设，对现有的国家和地方涉及农民工的法律和法规进行清理，促进各个政府部门相关业务流程的协调、整合、规范化和优化，使许多原来不可能做到的事情，现在可以做到。 事实上，近年来，从中央到地方，已经相继开发了一些为农民工提供服务的信息网络。在全国性的信息网络中，覆盖面涉及就业（5个），技能培训（3个），权益维护（1个），生活文化（1个），政治参与（3个），土地流转（1个），企业信用（1个），综合服务（1个）等方面。农民工输出地网络信息资源比较分散，主要聚焦于农民工的培训和就业，大部分都是近两三年来建立起来的，以信息发布为主。农民工输入地网络信息资源相对集中，内容从培训和就业，到社会保障、权益维护、子女入学，生活文化等，较为广泛。与输出地信息资源相比，输入地不仅提供了更多的信息发布，而且，还含有少量的在线服务。输入地网络信息资源主要分布在珠三角、长三角和北京周边三个地区；而珠三角地区面向农民工生活文化服务的信息资源相对多于长三角地区和北京地区，这是由于农民工群体进入该地区的时间较早，农民工生活服务市场培育较长三角和北京地区成熟的缘故。尽管这些农民工服务的网络信息资源还存在这样那样的不足，但它们正在发挥着越来越重要的作用。 初步研究表明，一个“一体化的农民工信息服务体系”至少涉及：13个包括劳动和社会保障部、农业部、民政部、公安部、教育部、财政部、国土资源部等在内的政府部门；9个输出跨省流动农民工的主要省份（直辖市），即安徽、江西、四川、湖南、湖北、河南、广西、重庆、贵州（占全国跨省流动农民工的81%）；以及7个跨省流动农民工的主要输入省份（直辖市），即广东、浙江、上海、北京、江苏、福建和天津（吸纳全国跨省流动农民工的82%）[7]。因而，这个系统是一个比较复杂的、需要各方协同的、巨大的信息系统工程。然而，根据我国目前信息化的发展水平和技术力量，只要领导重视、组织得法，我们是完全有力量把这个系统建设好的。 为此，建议将建设“一体化的农民工信息服务系统”纳入国家“十一五”计划，作为一项国家信息化的重点工程来抓，从而把一直被社会边缘化的农民工群体逐步纳入到国家公共服务的轨道和现代化的社会环境中来，使他们真正地享受到应有的国民待遇。这样的一个信息服务体系，不仅将使农民工切身体验到党和国家对他们的关怀，产生意义重大的政治影响；而且，还将是一个覆盖面最广、影响面最宽、经济和社会效益最大、对我国现代化进程影响深远的信息系统工程。一个一体化的农民工信息服务系统将不仅可以为农民工提供一门式的政府服务，而且还可以为政府提供大量的数据和信息，为制订国民经济与社会发展规划和与农民工相关的政策、法规提供决策依据。当然，这个系统的建设，必须首先以整合政府和社会现有的各种为农民工服务的网络信息资源为基础，发挥市场力量的优势，在建立统一的、标准化的资源整合平台的基础上，逐步增加和扩展为农民工服务的功能，同时，促进政府职能的转变和政府管理体制的改革。 [1] 国家统计局，《第五次全国人口普查公报》，2001年5月15日 [2] 周伟、扬云飞、凌旭峰、刘雪辉、王颖东，“中国农民工服务体系研究报告”，2005年9月. [3] 国务院新闻办公室, “中国的劳动和社会保障状况”, http://www.cpirc.org.cn/, 2005年9月7日. [4] 国家统计局，《2004年国民经济和社会发展公报》，2005年2月28日. [5] 黄立,“试析流动人口犯罪的十大特点”，湖南公安高等专科学校学报,1999年5月. [6] 周伟、扬云飞、凌旭峰、刘雪辉、王颖东，“中国农民工服务体系研究报告”，2005年9月. [7] “当前农民工流动就业数量、结构与特点”